企业生产经营过程中，常常涉及投资建设项目。根据相关法律法规，项目建设的产能需要取得发改委或相关部门的核准或备案。同时，对环境存在影响的项目还应就相关事项办理环境影响评价，并取得环保主管部门的批复。若项目涉及高污染、高危、高能耗，还需要办理排污许可、安全生产备案、能源消耗备案等。
但由于企业生产规模扩大等原因，可能会出现实际超出主管部门核准或者备案产能的情况，存在安全生产风险及增加环境污染的风险。因此，企业上市审核过程中，违规超产能问题也一直是监管部门的关注要点之一。
本篇中，汉鼎咨询课题组结合相关政策规定及实际审核问询案例，梳理监管审核关注重点，并总结归纳几条解决建议。
超产能相关政策规定
企业实际生产经营中，若出现超出原主管部门核准或者备案的产能，发生重大变化且未及时向主管部门履行相关手续，在项目投资管理、环境保护、安全生产等方面均可能存在法律风险。具体相关规定如下：
一
投资备案
《企业投资项目核准和备案管理办法》
第四十三条规定：项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。
第五十六条规定：实行核准管理的项目，企业未依法办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。项目应视情况予以拆除或者补办相关手续。
第五十七条规定：实行备案管理的项目，企业未依法将项目信息或者已备案项目信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。
《企业投资项目核准和备案管理办法》
第十三条规定：实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关
（一）企业基本情况；
（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；
（三）项目总投资额；
（四）项目符合产业政策的声明。
第十四条规定：已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。
第十九条规定：实行备案管理的项目，企业未依照本条例规定将项目信息或者已备案项目的信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。
值得注意的是，现行有效的法律法规中暂未检索到关于投资建设规模/内容发生重大变化的明确标准，但以广东省为例，项目投资规模或者建设规模变化幅度在20%及以上的，属于重大变更，应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息；
二
环境影响评价
《中华人民共和国环境影响评价法》
第二十四条规定：建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
第二十七条规定：在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
《建设项目环境保护管理条例》
第十二条规定：建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。
《污染影响类建设项目重大变动清单(试行)》
规模：
2.生产、处置或储存能力增大30%及以上的。
三
安全生产
根据相关法律法规，对于具有相对较高危险性的产业，如矿山企业、危险化学品、金属冶炼、烟花爆竹、粉尘防爆等相关的建设项目，按规定应当进行安全评价，获取安全生产许可证。该等建设项目应持续具备安全生产条件，不得有超过核定生产能力、强度或者定员生产情形。
《安全生产违法行为行政处罚办法》
第四十五条规定：生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1000元以上1万元以下的罚款：
（四）超过核定的生产能力、强度或者定员进行生产的；
IPO企业超产能相关审核问询重点及案例
从过往审核问询案例总结来看，对于IPO企业超产能问题，上市监管部门主要关注以下方面：
1. 超产能情形是否违反安全生产及环境保护等相关法律法规，是否存在被处罚的风险，是否构成重大违法违规行为。
2. 超产能的原因，环保、安全生产等相关内控制度是否健全并有效执行。
3. 是否进行整改，整改措施是否具有有效性和可执行性，整改行为是否彻底，整改对发行人经营的影响。
案例一：巍华新材 沪主板 提交注册
公司是一家研发和生产氯甲苯和三氟甲基苯系列产品的高新技术企业，目前已经形成了以甲苯为起始原料的氯甲苯和三氟甲基苯系列产品的完整产品链。
监管问询问题：
发行人报告期存在超产能生产情况。
请发行人说明：超产能的产品是否为危化品，超出的比例、原因；超产能生产是否符合法律法规和相关规定，是否需要办理安全、环保等相关手续，是否会造成环保、安全生产等隐患，是否存在被处罚的风险；是否已制定相关整改措施，目前安全生产许可证等证照是否已经办理齐备。
发行人答复节选：
一、超产能原因
发行人报告期内存在部分产品实际产量超过环评、安评核定生产规模的情况。主要原因系：（1）公司产品市场需求旺盛，为满足下游客户订单需求，发行人通过细化生产计划，优化生产参数，提升了设备使用效率，增加了实际产量；（2）公司产能设计考虑了设备检维修占用等时间耗用情况，目前公司生产设备较为先进且成新率较高，同时通过对生产人员和设备维护人员进行培训，加强设备生命周期管理，减少设备维修频次，且检修期间多部门协同合作、计划紧密，缩短设备检维修时间，生产装置的实际运行天数延长，使得实际产量增加，部分产品产能利用率超过100%。
二、是否符合法律法规和相关规定
根据比对《易制毒化学品的分类和品种目录》《易制爆危险化学品名录》，并经查询发行人《非药品类易制毒化学品生产备案证明》《易制爆危险化学品从业单位备案证明》，发行人超产产品均不属于易制毒化学品、易制爆危险化学品。
1. 环评方面
报告期内，发行人存在部分产品产量超过环评批复产量之情况，但其已取得有效之排污许可证，未增加排污种类和许可排污总量，未造成环境污染事件，不存在较大环保隐患，并对部分建设项目进行了技改，重新报批了相关建设项目环境影响评价报告书/表，江西巍华亦主动履行环境影响后评价，符合《环境影响评价法》的相关规定。发行人报告期内超产能生产情形经当地生态环境主管部门确认未造成严重污染环境后果，不属于重大环境违法行为，不存在被行政处罚的风险。
发行人履行完重新报批环评程序后，建设项目的性质、地点、生产工艺、环境保护措施与环评一致，超产比例低于 30%，不属于重大变动，且环保竣工验收后无改建、扩建，无需就此重新报批建设项目的环境影响评价文件，符合《环境影响评价法》等相关规定。
2. 安全生产方面
报告期内，发行人存在部分危化品超过核定产能情形，但报告期内发行人对危险化学品超产能项目进行了专项安全评价并变更安全生产许可证，符合《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等安全生产相关规定，经安全生产主管部门确认不属于重大违法行为，不存在行政处罚风险。
技改完成后，2022年邻氯甲苯、对氯甲苯超产比例分别为12.23%、12.11%，涉及三氟甲苯系列产品超产比例分别为11.53%、16.84%、8.32%、14.61%，超产比例较低，不属于重大变化，无需重新进行专项安全评价及申请审查。根据主管部门上虞区应急管理局出具的说明该超产情形不属于重大变更，不属于重大违法行为，不予行政处罚。
发行人及其子公司已就超产能事宜制定相关整改措施，根据安全生产和建设项目环境影响评价的有关规定完成相关整改后无强制重新办理专项安全评价、安全生产许可证变更或环境影响评价要求。发行人及其子公司目前安全生产许可证等证照已经办理齐备，超产能事宜未对其正常生产经营造成重大不利影响，不存在重大违法违规情形。
案例二：艾森股份 科创板 注册生效
公司主要从事电子化学品的研发、生产和销售业务。发行人围绕电子电镀、光刻两个半导体制造及封装过程中的关键工艺环节，形成了电镀液及配套试剂、光刻胶及配套试剂两大产品板块布局，产品广泛应用于集成电路、新型电子元件及显示面板等行业。
监管问询问题：
根据申报材料：（1）发行人昆山工厂分别于 2012 年、2019 年完成按照发改委备案批复内容的项目建设，但发行人通过优化生产计划等方式，使得上述产线实际产能在批复产能基础上大幅提升。由于昆山工厂所在的产业园区环评尚在审批中，自 2013 年以来已暂停办理新建新增产能类项目的审批备案手续，导致发行人存在超量生产的情况；
（2）2022 年 8 月，发行人昆山工厂已停产，公司已通过新建产线进行主动整改。2022 年 8 月 23 日，千灯镇人民政府已出具证明，认为公司曾存在的超量生产行为不属于重大违法违规行为，但如未来主管部门对报告期内公司超量生产情况进行重新评估，则公司可能存在被主管部门处罚的风险；
请发行人说明：
（2）结合超量生产的产品种类、超产能情况、持续时间、造成的影响，说明报告期内持续存在的超量生产行为是否需要补办相关环评、投资等手续，相关证明出具主体是否为有权确认主体，是否构成重大违法违规行为；
（3）结合与超量生产相关的法律法规规定，说明发行人可能面临的潜在行政处罚风险，是否对本次发行上市构成实质障碍。
发行人答复节选：
问题二
（一）超量生产的产品种类、超产能情况、持续时间、造成的影响
根据苏州市发展和改革委员会出具的《关于年产祛毛刺溶液 400 吨等产品项目的备案通知书》（苏发改中心[2009]294 号），以及苏州市环000 吨。
2017 年开始，下游半导体市场持续景气，产品需求出现较大变动。为应对市场需求增长，进一步提高电子化学品的国产化率，发行人通过持续优化生产计划、延长作业时间等方式，使得现有产线实际产能在批复产能基础上得到大幅提升。但由于太湖流域生态环境保护和发行人所在地昆山千灯镇精细材料产业园因园区规划问题，导致发行人无法及时就超量生产事项申请报批。
报告期内，发行人昆山工厂超量生产的产品种类、超产能情况如下表所示：
报告期内，发行人污染物均达标排放，未发生环境污染事故（事件），超量生产行为未造成严重后果，发行人不存在因违反国家和地方相关法律、法规而受到政府主管部门处罚的情况。
发行人昆山工厂已于 2022 年 8 月停产并将昆山工厂后续年度的产能控制在批复产能范围内，且发行人已通过新建产线对超量生产行为进行主动整改。
（二）报告期内持续存在的超量生产行为是否需要补办相关环评、投资等手续
发行人“年产祛审批局提交“年产祛毛刺溶液 400 吨等产品项目”扩产重新备案申请，但由于太湖流域生态环境保护和发行人所在地昆山千灯镇精细材料产业园区规划问题，前述备案申请未获得苏州市行政审批局的受理。且根据相关法律规定，发行人应就其超量生产事项重新履行发改委及环评相关备案/审批手续，但由于上述原因，发行人无法办理该等手续。
为解决该等问题，发行人子公司南通艾森已于江苏省南通市经济技术开发区新建“年产 12,000 吨半导体专用材料项目”以承接“年产祛毛刺溶液 400 吨等产品项目”的产能，且发行人的昆山工厂已于 2022 年 8 月开始停止超量生产行为，并将昆山工厂后续年度的产能控制在批复产能范围内。
（四）超量生产行为是否构成重大违法违规行为
考虑到发行人报告期内不存在因超量生产行为受到主管发改部门行政处罚或被主管发改部门先行要求停止建设、限期改正或采取其他整改措施的情形，也不存在受到环境保护相关行政处罚或被环保主管部门先行要求停止建设、限期补办手续或采取其他整改措施的情形；报告期内发行人未因超量生产行为导致其污染物排放超标或发生环境污染事故、重大人员伤亡、社会恶劣影响。同时，千灯镇人民政府已根据有权部门的意见向发行人出具关于其曾经存在的超量生产行为不属于重大违法违规行为的证明。发行人超量生产行为不属于《证券期货法律适用意见第 17 号》规定的重大违法行为。
问题三
如前文所述，根据相关法律法规规定，发行人可能面临的潜在行政处罚风险如下：
（1）对于发行人未重新申请发改备案事项，由备案机关责令限期改正，逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款；
（2）对于发行人未重新申请环评批复事项，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款，并可以责令恢复原状。
但是考虑到：
（1）发行人的超量生产事项未曾导致环境严重污染、重大人员伤亡或社会恶劣影响；
（2）发行人不存在因超量生产行为被主管发改部门先行要求限期改正或采取其他整改措施的情形；
（3）苏州市昆山生态环境局已对发行人进行现场检查并了解发行人的生产经营和环境保护相关情况，并向千灯镇人民政府出具情况说明。千灯镇人民政府已基于苏州市昆山生态环境局关于环保合规性的《情况说明》向发行人出具关于其曾经存在的超量生产行为不属于重大违法违规行为的证明；
（4）发行人已通过停产、新建产线的方式彻底解决超量生产问题，发行人因曾经存在的超量生产行为受到行政处罚的风险较小，且其超量生产事宜不构成《证券期货法律适用意见第17号》规定的重大违法行为，不会构成本次发行上市的实质性法律障碍。
案例三：长联科技 创业板 审核通过
公司专业从事印花材料的研发、生产、销售，主要产品包括水性印花胶浆、水性树脂、丝印硅胶等，同时从事印花设备的研发、设计和销售业务，产品主要应用于纺织印花领域。
监管问询问题：
申请文件显示：
（1）20
请发行人：
（1）结合相关规定、违规主体产能及其在发行人持续经营中作用等因素，进一步分析因超出批准产能生产而被采取行政处罚或责令限产停产的法律风险，充分提示上述风险可能对公司持续经营产生的不利影响。
发行人答复节选：
1、超产能的具体情况
发行人子公司惠州长联因生产工艺改进，报告期内存在主要产品水性印花胶浆产量超过环境影响评价批复批准产能（以下简称“环保产能”）的情况，惠州长联水性印花胶浆产量、产能、产能利用率具体情况如下表所示：
由上表可知，惠州长联 2022 年度、2023 年 1-6 月不存在超出批准产能生产的情况。
2、超产能的法律风险
（2）惠州长联曾存在的超环评批准产量生产事项不构成上述规定所述行政处罚情形
经对照上述环保相关法律法规规定，惠州长联曾存在的超环评批准产量生产事项不构成上述规定所述行政处罚情形，具体如下：
①不构成《环境保护法》第 60 条所述相关行政处罚情形
浆实际产量超过环评批准产能的情况不适用《环境保护法》第 60 条相关行政处罚规定，惠州长联预计不存在因违反《环境保护法》第 60 条规定、超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物而被主管部门责令采取限制生产、停产整治或者责令停业、关闭的行政处罚的风险。
②不构成《环境影响评价法》第 31 条第 1 款所述相关行政处罚情形
惠州长联水性印花胶浆实际产量增加的原因是生产效率和管理效率的提升，尽管实际产量超过了环评批准产量，但生产设备设施未做增加或改变，也未对建设项目的性质、规模、地点或采用的生产工艺等作出重大调整。此外，惠州长联亦不存在《环境影响评价法》第 31 条所述的“擅自开工建设”的情形，不构成《环境影响评价法》第 31 条第 1 款所述相关行政处罚情形。
（3）惠州长联虽曾发生超环评批准产量生产行为，但依法可不予行政处罚
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第 33 条第 1 款规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。《中华人民共和国环境行政处罚办法》第 7 条规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。
如前所述，惠州长联报告期内虽曾发生超环评批准产量生产行为，但不存在超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的情况，且其超环评批准产量生产问题目前已得到彻底纠正且未造成危害后果，依法可不予行政处罚。
3、惠州长联已采取整改措施并新建生产基地，发行人实际控制人已出具损失承担承诺
（1）惠州长联积极采取整改措施解决超环评批准产量生产问题，并已完成整改
惠州长联已于 2021 年 6 月完成“年产 25500 吨水性印花胶浆、1000 吨数码墨水扩建项目”（其中 9,000 吨水性环保印花胶浆依托现有项目生产设备进行生产）的项目备案、环境影响评价批复并开展生产；长联科技已于 2021 年 5 月完成“30,000 吨水性印花胶浆（异地扩建）项目”的项目备案、环境影响评价批复并开展生产。公司目前的环评批准产量已能满足生产需求且已相应制定合理的生产规划。截至本问询回复出具之日，发行人及惠州长联的上述建设项目均已建成投产，水性印花胶浆不存在实际产量超环评批准产量的情况，不存在被主管部门“限制生产、停产整治”甚至“责令停业、关闭”的法律风险。
（2）发行人及惠州惠联正在建设新的生产基地，发行人环评批准产量将大幅提高
发行人的募投项目包括“环保型水性印花胶浆生产基地建设项目”，发行人子公司惠州惠联的募投项目为“年产 1.5 万吨环保水性印花胶浆建设项目”，该两项募投项目均已获得环评批复和发改备案。随着发行人及其子公司惠州惠联新的生产基地的建成及正式投产，发行人环评批准产量将大幅提高。此外惠州长联承诺今后将严格遵循主管部门的要求，在环评批准产量额度内进行生产活动，确保不再发生实际产量超过环评批准产量的情况。
(3）发行人控股股东及实际控制人已出具损失承担承诺
针对惠州长联产量曾超过环境影响评价批复批准产量事宜，发行人控股股东及实际控制人已出具承诺：“如长联科技子公司惠州长联存在因超环评批准产量生产情形而被环保主管部门处罚的，本人将对此承担责任，并无条件全额承担罚款等相关经济责任及因此所产生的相关费用，保证发行人及其子公司不会因此遭受任何损失”。
；惠州长联因超环评批准产量生产事项预计后续不存在被给予行政处罚的风险。上述超环评批准产量生产行为不会对发行人及其子公司的持续经营产生重大不利影响，不构成本次发行上市的实质性法律障碍。
案例四：宇星股份 北交所 提交注册
公司长期致力于螺母系列产品的研发、生产和销售，除提供标准化商品紧固件外，主要为风电产业、汽车工业以及工程机械行业等下游应用行业的客户提供中高端螺母产品。
监管问询问题：
根据申请文件，2020 年度、2021 年度及 2022 年度，公司主要产品的产能利用率分别为 105.89%、110.21%及 100.39%。请发行人说明产能利用率超过 100%的原因，涉及的产品情况，三废排放是否存在超出主管部门审批范围的情况，是否存在违法违规被处罚的风险。
发行人答复节选：
1、超产能生产情形不构成污染影响类建设项目重大变动
依据《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》，生产、处置或储存能力增大 30%及以上的构成污染影响类建设项目重大变动。
报告期内发行人产品的产能利用率超产能比例未超过30%，不构成前述污染影响类建设项目重大变动，亦不存在《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》规定的其他重大变动情形。因此，不涉及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条所述的因“重大变动”应当重新报批建设项目的环境影响评价文件的情形。
2、污染物排放符合排污许可证标准
根据发行人的污染物排放委托监测报告等资料，发行人报告期内污染物的排放浓度、排放量等均符合排污许可证的要求，发行人废水水质满足《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表 4 三级标准及《工业企业废水氮、磷污染物间接排放限值》（DB33/887-2013）标准；发行人排气筒排放的废气能达到《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）及《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB37822-2019）要求。发行人报告期内不存在超标准排放的情形。
3、未发生重大安全生产事故或重大环境污染事故
报告期内，发行人严格执行安全生产管理制度，压实安全生产责任，不存在因上述超产能生产而发生重大安全生产事故、环境污染事故的情形，亦不存在因上述超产能生产情形而被安全生产主管部门、生态环境主管部门行政处罚的情形。
发行人三废排放不存在超出主管部门审批范围的情况，不存在违法违规被处罚的风险。
超产能问题解决建议
结合上述案例来看，IPO企业对于超产能问题，可考虑以下解决方案，并按相关思路答复问询：
一、超产能的原因
企业超产能生产通常因自身发展速度较快或市场需求超预期波动等原因出现，可分为内部因素与外部因素。内部因素包含但不限于企业生产技术水平的提升、设备更新换代导致产能增加；外部因素包含但不限于市场需求增加，推动产品订单及产销量持续提升等。
企业可结合上述因素阐述超产能生产的商业合理性及必要性，如项目性质、规模、地点、环保措施等未发生重大变动，无需重新报批建设项目环评。
二、内部整改
对于超产能问题，IPO企业可通过原产线停止超产行为、新建产线承接超产产能、原产线重新履行项目备案及环保等相关手续、原产线进行技改扩建并履行相关手续等方式对曾经存在的超产能问题进行内部整改。
此外，必要时IPO企业相关主体可出具相关承诺函，包括但不限于：
（1）实际控制人承诺若因超产能问题导致损失则由其承担；
（2）曾经存在超产能问题的主体承诺后续将杜绝超产能问题的发生；
（3）董监高承诺将切实履行管理职责并督促公司按要求开展生产活动，如仍存在超产能情况则承担相应责任等。
三、外部证明
对于超产能问题，IPO企业可针对该瑕疵情况取得有权部门的外部证明，包括但不限于：
（1）取得发改局、环保局、应急管理局等相关部门的常规证明以确认未收到相关行政处罚；
（2）取得发改局、环保局、应急管理局等相关部门关于超产能事项的专项证明以确认超产能行为不属于重大违法违规行为及主管部门不会进行行政处罚等；
（3）取得第三方环保机构的专项报告以证明污染物达标排放及未超过污染物总量控制指标等。
